Udviklingsbistanden har ændret sig radikalt i de seneste 5-10 år. Der er ikke alene færre midler, men måden udviklingsprogrammer bliver gennemført på er helt anderledes i dag end for bare få år siden. Der sker  ikke kun forandringer i form af en ny rolle for det private erhvervsliv, i form af at tidligere fattige lande bliver til mellem-indkomstlande og ikke længere har brug for den samme slags støtte, eller i form af en omprioritering af bistanden fra fattigdomsbekæmpelse til forebyggelse af migration fra nærområderne. I kernen af forandringsprocesserne er måden arbejdet organiseres på i udenrigsministerier og i udviklingsorganisationer. Når udviklingsarbejde har fungeret bedst, har det været omdrejningspunkt for vigtige samarbejder mellem stater, mellem organisation og mellem mennesker. Ved de facto at afvikle dette samarbejde, ændrer den globale orden sig i en helt anden dimension, end den vi normalt taler om. Det kan få mere vidtgående negative virkninger, end vi er forberedt på.

Udviklingsbistanden har i mange år fungeret som et vigtigt rum for samarbejde mellem lande og mennesker og som rammen om arbejdet med at skabe fred og forebygge konflikter. Ambassadører, donorrepræsentanter og NGO repræsentanter har indgået i tæt dialog med repræsentanter fra værtslandets regering, dets centrale statsinstitutioner og civilsamfundet.  Der er blevet udvekslet idéer og skabt en forståelse, hos begge partner, for hvordan man i fællesskab og hver for sig kan bidrage til en mere fredelig verden. Langsigtede samarbejdsrelationer, hvor en kombination af solid kontekstforståelse og forståelse for hvordan udviklingsresultater skabes, har været grobund for succesfulde udviklings-, menneskerettigheds- og fredsopbygningsprogrammer. Samarbejdsrelationerne har på samme tid været inter-statslige og mellem-menneskelige. De er fast forankret i en forståelse af menneskers ligeværd og betydningen af respekt og værdighed i samarbejdet.

Det handler om MÅDEN vi arbejder på

Gennem mit samarbejde med statsministeriet i Nepal omkring deres menneskerettighedsarbejde har jeg oplevet mange eksempler på, at det kan betale sig at investere i de langsigtede relationer. At det rykker noget, når man har opbygget tillid og respekt nok til at lytte til hinanden, dele erfaringer, og tage initiativer, der er udfordrende at gennemføre men som i sidste ende gør en stor forskel. Når min kollega og torturekspert Peter Vedel Kessing sætter sig med en højtstående embedsmand fra Nepals statsministerium og diskuterer deres nye forslag til en tortur-lov eller deres tanker for at udvikle en tortur-forebyggelsesmekanisme, så rykker det noget. Det rykker ikke kun, fordi han er en super-dygtig ekspert på området og kan komme med alle de rigtige råd. Det rykker, fordi vi har opbygget en stærk samarbejdsrelation, hvor de ved, at vi er ’på deres side’, forstår den virkelighed de lever i og arbejder med dem ud fra netop deres udfordringer og muligheder. Udgangspunktet er ikke at slå dem oveni hovedet med de ting, der ikke fungerer, men snarere at hjælpe dem med at finde pragmatiske og effektive løsninger på de udfordringer, de står overfor. Det kan vi, fordi vi samarbejder over lang tid, og fordi vi går ind ad døren med stor respekt for de mennesker, vi arbejder med, og en forståelse for de lokale forhold.

Det er vigtigt, og det gør en forskel. Tortur i Nepal er, som i andre samfund, noget der dræber mennesker og skaber konflikter. Det er netop der – i mødet med en politimand, der udøver tortur at de svage i samfundet, at de marginaliserede grupper, møder staten. Og det er der frustrationen, som skaber voldelige konflikter opstår. Hvis vi hjælper politiet med at forebygge tortur, er vi langt i arbejdet med konfliktforebyggelse. Det står højt på deres dagsorden og på vores (Danmarks). Og det fantastiske er, at effekten ikke blot skaber forbedringer på menneskerettighedsområdet i Nepal og forebygger konflikter. Det styrker også de inter-statslige relationer – mellem et land fra nord og et land fra syd – præcis på et tidspunkt, hvor konfliktlinierne polariseres netop i denne dimension.

Det lyder måske voldsomt idealistisk og måske ovenikøbet forældet, at vi skaber resultater blot fordi vi viser folk respekt, fordi vi bliver der og samarbejder, også når det er svært, og fordi vi forsøger at støtte samarbejdspartnerne i at finde løsninger, der virker for dem. Det var normen og ikke undtagelsen for 5-10 år siden. I dag skal man lede længere efter de rigtigt gode eksempler. De findes f.eks. blandt organisationer, der har fokus på måden de arbejder på, og hvordan den i sig selv er afgørende for resultatet. Den ramme der er for udviklingsbistanden i dag gør, at det er blevet meget sværere at skabe og fastholde gode samarbejder, der for alvor gør en forskel. Det er blevet sværere for ambassaderne at skabe rum for de indsatser, der faktisk kan gøre en forskel på fred og forebyggelse af konflikter – og på udvikling. Og det bliver bestemt ikke bedre, hvis de seneste udmeldinger fra både Udenrigsministeren og Ambassdør Taksøe (’gransker’ af den nye udenrigs- og sikkerhedspolitik) omkring ændringer og nedskæringer i udenrigstjenesten bliver sat i værk – tværtimod!

Rammerne for udviklingsbistanden påvirker hvordan vi kan arbejde og hvem vi kan arbejde med

En række meget praktiske ændringer i vilkårene for udviklingsbistanden har store konsekvenser, også for muligheden for at bidrage til forebyggelse af konflikter. Eksempelvis, når udviklingsprogrammer udvikles skal programdokumenterne være skrevet på en helt speciel måde. Det er svært for lokale partnere at skrive sådanne dokumenter, dels fordi det kræver flydende engelsk, dels fordi aktiviteterne og de planlagte resultater skal beskrives meget præcist også selvom det gælder en længere programperiode. Det er nærmest umuligt at planlægge detaljeret i flere år frem, når man arbejder i et konflikt-ramt område med meget komplekse samfundsmæssige og politiske dynamikker. Og det er svært at udnytte de muligheder for at skabe resultater, som dukker op netop på grund af disse dynamiske og uberegnelige forhold, hvis programmet ikke giver mulighed for stor fleksibilitet. Det gør de typisk ikke – ikke i den måde programmer tilrettelægges i dag. Det er ofte i disse ”windows of opportunity”, at man for alvor kan rykke noget i en fredsproces.

Måden at udvikle programmer gør det meget sværere for små lokale organisationer at få støtte fra donorer, bl.a. fordi de ikke kan engelsk godt nok og ikke har kontorer i hovedstaden, hvor donorerne er. Konsekvensen er, at det ikke nødvendigvis er dem med de bedste idéer og den største evne til at skabe forandring, der får udviklingsmidlerne. Men måske endnu værre; det er også svært for statsinstitutioner i fattige og konfliktramte lande at modtage støtte af mange af de samme grunde. Embedsfolk i fattige lande er typisk dårlige til engelsk, og dem der sidder på centrale poster (og måske kan engelsk), har ikke kapacitet til at indgå i en omfattende programudviklingsproces, hvor der skal tænkes 3-5 år frem i tiden og opstilles mål på flere niveauer og med tilhørende ’indikatorer’. Så ender det med, at ’nogen andre’ (ofte hyrede konsulenter) skriver programdokumentet, og det er dermed ikke ’deres’. Når ejerskabet ikke er stærkt, er der langt mindre chance for at det bliver gennemført, og at det skaber resultater. De krav, der i dag stilles til udvikling og gennemførelsen af programmer, gør det næsten umuligt at følge vedtagne principper for lokalt ejerskab,  fleksibilitet, og udgangspunkt i de lokale forhold. Og næsten umuligt at samarbejde med bestemte typer af lokaler partnere, som måske netop er afgørende for at skabe udvikling og fred.

Hvad der kunne synes en detalje, nemlig måden at udvikle programmer, kan altså afføde en omfordeling af bistanden mellem forskellige typer af samarbejdspartnere og implementerings-organisationer, som igen kan afføde modstand mod international tilstedeværelse fra et lands regering og statsinstitutioner med begrundelsen at støtten nu kun går til dem, der kritiserer regeringen (ie civilsamfundet) og ikke følger de principper som staterne i fællesskab har forpligtet sig til. Hvis vi bliver dårligere rustet til at arbejde direkte med statsinstitutionerne, og hvis relationen mellem diplomatiet og regeringerne (samt statsinstitutionerne) i ’skrøbelige stater’ belastes, mister vi en oplagt mulighed for interstatslig dialog og fredsopbygning.

Et andet eksempel på et ændret vilkår i udviklingsbistanden er, at der bliver skåret ned på bemandingen af ambassader, også i konfliktramte lande og regioner. Der er sket en reduktion i antallet af medarbejdere såvel som i kvaliteten af medarbejdere. Selvom Udenrigsministeriets folk generelt er super-dygtige, så er de ikke længere eksperter med speciel viden om udviklingsområder og med specielle kompetencer til at agere f.eks. i konfliktramte områder. De er generalister, der skal forsøge at ’multi-taske’ i en grad, der hverken er tilfredsstillende for dem selv eller for deres omgivelser. De skal udføre diplomatiske opgaver og holde ambassaden og Udenrigsministeriet opdateret om situationen i landet, de skal udvikle og monitorere programmer, de skal sikre donorkoordination, de skal kunne agere i krisesituationer, som når der sker et jordskælv eller et terrorangreb i det pågældende land, osv.

Der er ikke længere tid til at opbygge tætte samarbejdsrelationer med lokale aktører og støtte mindre projekter, selvom de kunne have nok så stor effekt. Pengene bliver i stigende grad sendt til de store multilaterale organisationer, som så skal udføre gigantiske projekter – bl.a. fordi der simpelthen ikke er tid til at administrere projekter fra dansk side. Der er undtagelser, der er bekræfter reglen. Der er f.eks. forsøg på at støtte organisationer i fjernt-liggende egne af Nepal, som virkelig gør en forskel ikke bare lokalt men også på national niveau – men det er svært med de nuværende vilkår for bistanden. Og nu lukker ambassaden i Nepal, så den støtte forsvinder også.

Bemandingen på ambassaderne betyder også, at tiden til at lære landet at kende og til at være i dialog – land til land, menneske til menneske – omkring vigtige samfundsmæssige forhold er blevet mindre. Det kan resultere i en (diplomatisk) praksis, hvor værtslandets traditioner ikke respekteres, og højtstående embedsfolk føler sig uværdigt behandlet. Det kan videre resultere i en belastet samarbejdsrelation og programmer, der ikke bliver implementeret  – som så igen kan få donorerne til at mene, at værtslandet ikke vil samarbejde, og at man ligeså godt kan lukke ambassaderne. Det bliver altså en ond spiral.

Er det uden konsekvenser at reducere udviklingsbistanden?

Når det nu er så svært – med de nuværende vilkår – at skabe gode samarbejdsrelationer og gode programmer, er det måske nærliggende at hævde, at man bør reducere udviklingsbistanden. Men er det nu det? Mange tror, at det er konsekvensløst at reducere og afskaffe den. Det er det ikke. Det har store konsekvenser for det inter-statslige og mellem-menneskelige samarbejde i verden. Igen kan en kritiker argumentere, at ”jamen det er jo lige meget, for vi er ikke interesseret i resten af verden”. Hvad ville konsekvenserne være, hvis vi i stigende grad følger det spor? Måske kan vi få en lille indsigt i det, når vi lukker en ambassade.

Når en ambassade lukker reduceres de interstatslige og mellem-menneskelige relationer mellem to lande væsentligt. Der kan fortsat være interaktion mellem landene indenfor rammen af FN organerne i New York, Geneve og Wien, men også dette samarbejde baserer sig faktisk på et samarbejde på landeniveau, og at landene ’kender hinanden’ gennem konkret samarbejde. I Menneskerettighedsrådet i Geneve giver stater hinanden anbefalinger om, hvordan hver især kan forbedre menneskerettighedssituationen i landet, og det gøres primært på baggrund af den viden og de relationer, som ambassaden i det pågældende land har etableret. Hvorvidt et land (der måske bliver udsat for hård kritik) er villig til at lytte til disse anbefalinger handler bl.a. om deres tillid til, at de andre lande ’ved hvad de snakker om’ og efterfølgende vil hjælpe dem med at gøre noget ved de forhold, som bliver kritiseret. Det er blot et eksempel.

Når en ambassade lukker kan der fortsat være samarbejde mellem danske organisationer og det pågældende lands institutioner og mennesker, men det vil være begrænset, fordi pengene til udvikling i høj grad er placeret decentralt. Det er altså i høj grad ambassaderne, der sidder på pengekassen, og der hvor der ikke er en dansk ambassade eller repræsentation, er det også svært for danske organisationer at få midler til at arbejde, uagtet behovet for det arbejde, de gør, og uagtet den investering, man mister når stærke samarbejdsrelationer bliver afbrudt. Der kan også fortsat være forretningssamarbejder. Der er bare ikke ret mange virksomheder, som tør løbe risikoen ved at arbejde i lande, der enten har været i væbnet konflikt eller har stort konfliktpotentiale. Og det er måske de lande, som resten af verden har størst behov for at skabe gode interstatslige og mellem-menneskelige relationer til.

Hvorfor er inter-statslige og mellem-menneskelige relation på tværs af grænser så vigtige?

Inter-statslige og mellem-menneskelige relationer på tværs af landegrænser er blevet vigtigere i en tid, hvor konflikter optrappes og polarisering skabes mellem nye ’poler’; Nord i forhold til Syd, Vestlige lande i forhold til den Arabiske Verden, højre-radikale i forhold til indvandrere/flygtninge. Det er konflikt-poler, som Danmark er en del af, og som får større og større indflydelse på sikkerheden ikke alene udenfor landets grænser men også indenfor. Dét der sker ét sted i verden, påvirker nu mere direkte, hvad der sker andre steder i verden. Hvad Danmark gør et sted har konsekvenser for, hvad Danmark kan gøre andre steder. Udviklingsbistanden er et vigtigt rum for Danmarks ’ageren’ i verden, men der er også andre.

På et møde i 2015 havde Udenrigsministeriet inviteret Dr. Sultan Barakat fra Brookings Institute til at tale om mediation og fredsprocesser. Ved den lejlighed argumenterede han for, at Danmark har en vis legitimitet i forhold til at bidrage til fredsopbygning i de svære konflikter i Mellemøsten og Syrien primært fordi ”Danmark modtager hjemvendte krigere fra Syrien” på en respektfuld måde. Vores måde at håndtere ’fremmede’ i Danmark er altså vigtigt for Danmarks fredelige relationer til resten af verden og Danmarks bidrag til fredsopbygning på samme måde som det arbejde Danmark gør ude i verden for at skabe fred og udvikling. Selvom det er ting, der foregår på nationalt niveau, og selvom det handler om, hvordan det danske system ’møder’ verden, så er det afgørende for Danmarks legitimitet og relationer til resten af verden. Danmark er en del af verden, hvad enten vi vil det eller ej, og den måde vi agerer i verden – i Danmark og udenfor landets grænser – er afgørende for vores mulighed for at leve i fred, sikkerhed og fremgang. Udviklingsbistanden er vigtig ikke alene for fattigdomsbekæmpelse, fremme af menneskerettigheder og fredsopbygning. Det er en vigtig platform for interaktion mellem Nord og Syd og mellem Vesten og den Arabiske Verden, som skaber mulighed for at forebygge nye globale konflikter. Men det kræver, at vi tænker over vilkårene for vores engagement og måden vi engagerer os.

Hvad så?

Konklusionen må være, at vi skal fokusere mere på betydningen af udviklingsbistanden for relationer og samarbejde mellem stater og mellem mennesker i verden – og dermed for grundlaget for at forebygge konflikter, også af global karakter, og opbygge fred i deres kølvand. Vi må forstå, hvordan vilkårene og måden at arbejde på er afgørende for den rolle, bistanden kan have. Hvis vi reducerer, forandrer, eller afmonterer udviklingsarbejdet, er vi nødt til at forstå konsekvenserne heraf.

– Skrevet af Mie Roesdahl

(En version af denne artikel er publiceret som kronik I Politikken I februar 2016)